lunes, 30 de enero de 2023

Foro Hatillano #259. FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN.Foro Chat Whatsapp.Jueves 26 de Enero de 2023


 

Por: Marianela Escalona Montesinos

 

Ponente: Perkins Rocha. Abogado Administrativista. 

Ex magistrado. 

Consultor de entidades públicas y privadas. 

Profesor universitario.


            

 Para Perkins Rocha el tema del federalismo y la descentralización en Venezuela es medular para la futura y cada vez más cercana construcción o desconstrucción del país, cuando las fuerzas democráticas recuperen el control del poder público venezolano.

Para este propósito la exposición está dividida en varios aspectos:

-¿Qué es el Federalismo? Origen, características básicas y distintivas de otros sistemas políticos.

-Descentralización como técnica de ordenación de las competencias del poder público.

-Reseña de lo que ha sido y es actualmente el federalismo venezolano, el federalismo descentralizado con rango constitucional.

- Algunas conclusiones finales.

¿Qué es el federalismo?

 Es un sistema político originario de distribución constitucional del poder político que provoca una forma muy particular de Estado.

 Es importante resaltar la diferencia que existe entre los conceptos de Sistema Político y Formas de Gobierno; el primero es la estructura que limita y condiciona, sobre la base de ciertos principios y reglas, el ejercicio del poder lo cual es distinto a la manera en que los ciudadanos tienen acceso al poder, a la posibilidad de ejercer el gobierno dentro de esa estructura limitada por principios y reglas.

 En Venezuela el sistema político es republicano y federal, y la forma de gobierno es democrática.

 Al afirmar que el Federalismo es un sistema político originario, se hace referencia al pacto político creador del mismo, es decir, que un sistema político de un Estado federal lo es porque su base fundacional así lo estableció. No se trata de una mera decisión política administrativa sino una decisión fundacional que, para ser modificada, resultaría necesario un nuevo acto constituyente que origine una nueva República o un nuevo sistema político.

 La forma política de un país es comúnmente protegida y asumida de forma sagrada ya que siendo un pacto fundacional el que conlleva esa forma política, es necesario preservarla de los vaivenes típicos del gobierno que pueda tener un determinado país.

 Una República puede tener una forma de gobierno socialista o liberal, pero básicamente es una estructura política que garantiza la permanencia de unos principios básicos que no deben ser modificados para no desnaturalizar la forma política ni crear graves contradicciones en el ejercicio del gobierno.

 En Venezuela, un reflejo de lo que a nivel doctrinario se refiere como el Principio de la Lealtad Federal que busca formas para garantizar la permanencia del sistema político federal , es la manera en la que el Código Penal venezolano vigente tradicionalmente ha venido asumiendo los cambios fuera del marco constitucional que pudieran hacerse para modificar la forma política que soberanamente la nación se ha dado desde su fundación, lo cual está previsto como Traición a la Patria en el Código Penal, como una forma de preservar que la forma política republicana venezolana sea modificada con mecanismos adversos o contrarios a las formas constitucionales.

 La palabra "Federalismo" proviene del latín "fuedos" que significa pacto, haciendo alusión a un acuerdo donde entidades territoriales, con autonomía e independencia política y jurídica, se unen manteniendo su soberanía para conformar un nuevo Estado o un nuevo país.

 En este sistema político un Estado está conformado por diferentes entes, todos con personalidad jurídica y ubicados en distintos niveles políticos territoriales, normalmente nacionales, estadales (provinciales) y municipales (locales), conservando sus potestades normativas, legislativas y ejecutivas e incluso, según el grado y tipo de federalismo, hasta judiciales.

 En el Federalismo la palabra "pacto" es útil para significar uno de los elementos especiales y distintivos de este sistema el cual es la existencia permanente de acuerdos sacralizados en pactos en los que, originariamente, las entidades que conforman el Estado Nacional, acuerdan ceder una de sus competencias básicas para así garantizar la unión a cambio de mantener su autonomía en las competencias específicas. El Federalismo comúnmente nace de un pacto donde distintos entes y entidades delegan ciertas potestades a un organismo o autoridad general superior (Estado nacional o República) manteniendo plena soberanía y autonomía en el manejo de sus competencias regionales o locales.

 El federalismo se originó en la antigua Grecia a través de su concepto de Democracia; para ellos, la Democracia ideal se daba en un Estado pequeño para que al ciudadano griego le resultara fácil trasladarse a las asambleas o ágoras y allí ejercer su labor de control y participación política que, en definitiva, es la génesis de la democracia griega. El concepto de federalismo griego resultó de la unión de varios estados para emprender tareas compartidas pero manteniendo cada uno su autonomía. De allí derivó la llamada "Liga Helénica" para garantizar la seguridad y defensa de todos los territorios poseídos. Estas incipientes ideas griegas sobre el federalismo tuvieron repercusión muchos años después en la época de la Ilustración, siendo Montesquieu uno de los que cultivó estas ideas e hizo referencia a ellas en su obra "El Espíritu de las Leyes" (1748), donde señala que la Democracia sólo puede subsistir en pequeños espacios territoriales y que los estados pequeños que la deseen deben integrarse en una especie de Confederación junto a otros estados, sin perder su autonomía para poder superar las debilidades que típicamente aquejan a todos los estados pequeños.

 El sistema político Republicano que emerge de la Ilustración, se encuentra con 2 vertientes a partir del siglo XVIII. Algunos años después de que Montesquieu escribiera "El Espíritu de las Leyes", se dio inicio a la Revolución Norteamericana (1775) y se redacta la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica (1787) siendo la primera del mundo. Posterior a estos hechos, ocurre la Revolución Francesa (1789) y la redacción de la Constitución de Francia (1791).

 El modelo anglosajón impulsado por la Revolución norteamericana da un apoyo fundamental a la "razón de la libertad" de donde nace el concepto político de federalismo. Por su parte, el modelo francés da una fuerza política importante al concepto de Estado Unitario y se apoya en la "fuerza de la razón" que emerge del cumplimiento de la ley.

 Perkins Rocha afirma que son los norteamericanos los padres modernos del federalismo y los franceses los padres modernos de la descentralización, modelo que nació del agotamiento del Estado central unitario francés que aún se mantiene.

 La genialidad de los padres fundadores de la República Federal norteamericana estuvo en saber aprovecharse de forma diferente de la antigua concepción de Democracia griega para fusionarla con la idea, también antigua, de la Confederación, aportándole nuevos elementos y oponiendo al concepto de Democracia directa griega el concepto de Democracia Representativa y al concepto de Confederación griega (Liga Helénica) el concepto de federalismo.

 La importancia histórica del sistema político federal norteamericano como fuente de estímulo para otros sistemas políticos iberoamericanos, residió en el hecho básico del empeño que tuvieron los fundadores de la república federal norteamericana de crear un sistema político que fuera democrático para los estados que hacían vida propia dentro de la Unión y esa proyección es la que permitió que trascendieran las ideas del concepto federal por encima de otros sistemas políticos.

 Existen algunos elementos distintivos de carácter político del sistema federal; doctrinariamente se han establecido elementos que siempre deben integrar a un Estado para que sea considerado federal. Estos elementos son:

-Existencia de un multi gobierno territorial representado en una división territorial que del poder del Estado se haga en varias sub unidades, todas con personalidad jurídica y con titulares de un poder constituyente originario a la cabeza de ellas representando la autonomía política.

-Existencia de una Constitución que garantice un marco jurídico de ese mismo orden federal pregonado y que además garantice la inamovilidad federal de la estructura política del sistema de forma tal que no esté expuesta al capricho de un sector, funcionario o rama del poder público que eventualmente quiera modificarla sin consultar al poder originario. Esta Constitución también establecerá márgenes más o menos amplios de acción política dentro de cada una de las respectivas subunidades.

-Existencia de un sistema de distribución de materias y de competencias funcionales entre los diferentes niveles lo cual garantizará la autonomía política y por ende, la responsabilidad jurídica de los miembros y titulares que ejerzan tales tareas.

-Imprescindible existencia de un órgano legislativo o en todo caso de una Cámara que garantice al órgano institucional del nivel central las relaciones que debe tener y los límites establecidos con el ejercicio de sus potestades públicas hacia las subunidades y por supuesto, que garantice también la defensa de los intereses públicos de cada una de las unidades integrantes del Estado federal.

-Existencia de una Corte Judicial Especial, un Poder Judicial que garantice la existencia de un órgano dentro de su estructura que se encargue de velar por la posibilidad de que no exista conflicto entre las subunidades que conforman el Estado Federal; una Corte Especial o una Sala Especial dedicada a los asuntos federales y atender los conflictos que puedan surgir entre las distintas subunidades, estados o provincias que forman parte del Estado Federal.

-Igualmente, se ha considerado que estos elementos fundamentales para la existencia de un Estado Federal deben desarrollarse y coexistir conjuntamente con mecanismos de compensación territorial que puedan atender desniveles económicos o productivos entre un estado o entidad excesivamente rico y productivo, con un estado o unidad excesivamente pobre o débil institucionalmente.

 Los elementos que condicionan la existencia de un Estado Federal deben estar acompañados de otros elementos que significan el aporte mínimo valorativo que deben tener las subunidades que hacen vida dentro de dicho estado. Este quantum mínimo valorativo de consistencia federal está comúnmente establecido en 8 renglones:

1.-Subsidiaridad o posibilidad de que, no atendida la tarea de algún nivel, otro nivel inferior o superior pueda atenderla y de alguna forma responder ante alguna anomalía creada por el sistema.

2.-Necesario respeto a la diversidad.

3.-Autonomía Política que se genera en cada representante de la unidad política-territorial que se trate.

4.- Pluralismo Jurídico o respeto a las distintas fuentes normativas y de resolución de conflictos que se pueden crear dentro del esquema del Estado Federal.

5.-Coordinación.

6.-Cooperación.

7.-Corresponsabilidad en el ejercicio de la función pública.

8.-Descentralización Política.

 La intensidad en la ejecución de estos principios, al igual que la intensidad de los elementos que deben integrar a un Estado Federal, dependerá en definitiva de qué tipo de Federalismo se trate: uno dual o uno cooperativo o coparticipativo, siendo estos 2 tipos los que definen actualmente a la mayoría de los sistemas federales.

 En el Federalismo dual hay una separación tajante entre los distintos niveles que conforman al Estado Federal, con suficiente autonomía política, ejecutiva, judicial y legislativa para que cada una de las subunidades autónoma e independientemente del resto, pueda legislar en cualquier rango y límite de su competencia pudiendo generar una fuente de conflicto por las competencias comunes.

 En el Federalismo Cooperativo o Coparticipativo se atribuyen las funciones legislativas y otras de carácter ejecutivo desde un punto de vista horizontal, permitiendo regular competencias comunes, dándole a una unidad la regulación normativa específica y otra unidad que se reserve la regulación normativa general del servicio. En Venezuela la prestación inmediata de determinados servicios públicos es regulada localmente por los municipios pero la concepción general de la actividad normalmente la regula el Poder Nacional.

 Comúnmente, la conformación de un Estado Federal ha obedecido a verdaderas necesidades políticas y hasta pragmáticas propias de la esencia de la nación que se trate, y no por simples especulaciones teóricas. En algunos países como Estados Unidos, Suiza y Alemania, el federalismo ha permitido el cumplimiento de un fin político de integrar una variedad de estados, razas y colonias en uno nuevo; en Bélgica el federalismo sirvió para descomponer un Estado Unitario y volverlo a replantear en un Estado Federal. De igual forma, en Canadá y la India, ha servido para proteger y permitir la existencia de minorías étnicas de distintos signos y en Australia y Rusia el federalismo ha permitido ejercer el gobierno frente a una inmensidad territorial geográfica.

 Además de estas razones materiales, en opinión de Perkins Rocha hay 3 razones políticas por las que el sistema federal ha sido preferible al unitario:

-Incrementa el control social que el ciudadano hace del Estado y del Poder Público (control del individuo frente a la actividad del Estado).

-Se amplían los espacios de representación y participación democrática, aliviando las tensiones políticas en el poder central.

-Se crean niveles de competencia entre las unidades políticas, de ellas entre sí y de ellas con respecto al poder central, lo que crea un verdadero Estado Federal prestacional repercutiendo directamente en un mayor bienestar de vida para todos los ciudadanos.

 Venezuela nació siendo federal pues así lo estableció su Constitución de 1811, la tercera del mundo, y ha conservado esta forma política la mayor parte de su historia política-constitucional, salvo el período entre 1819 y 1859. La Constitución de 1864 declaró por primera vez como "estados" a las 19 provincias que existían para entonces, gracias a la primera Ley de División Política Territorial que tuvo Venezuela. El artículo 2 de la derogada Constitución de 1961 establecía que la República de Venezuela era un Estado federal "en los términos de la Constitución".

La descentralización como técnica de ordenación de las competencias del Poder Público.

 Hasta 1989 no se dictó en Venezuela ninguna ley o norma que permitiera el avance de la descentralización política y funcional como herramienta integrativa y constitutiva del sistema federal. Los presidentes de Consejos Municipales y Gobernadores eran designados " a dedo". A principios de la década de los 90 se comenzaron a crear normas que permitieran que los ciudadanos escogieran uninominalmente a sus representantes tanto en las provincias como en las municipalidades.

 En el mundo existen pocos estados federales de los cuales 4 son latinoamericanos y uno de ellos es Venezuela. Esto es así probablemente como producto de la influencia francesa en las ideas políticas y Francia es un Estado Unitario; esto no quiere decir que las cosas no funcionen bien y de hecho ningún modelo en sí mismo es garantía de éxito o fracaso. Para Perkins Rocha ha habido una desvirtuación ideológica con respecto al sistema federal.

Federalismo descentralizado con rango constitucional en Venezuela.

 La Constitución vigente de 1999 establece en su artículo 4 que Venezuela es un Estado Federal Descentralizado. El Federalismo es diferente a Descentralización y no son necesariamente complementarios aunque la última es una herramienta idónea para ser usada en un proceso político administrativo de transferencia de poder el cual puede, paulatinamente, ir modificando la estructura originaria del Estado. Técnicamente, la descentralización es un instrumento de organización y de desviación de la competencia pública y no es un sistema político. Su naturaleza instrumental hace inoficioso que el constituyente la haya incluido dentro de la definición política de República.

 El Federalismo es una forma de Estado y la descentralización es una técnica política-administrativa de transferencia de competencias que, eventualmente, puede afectar la forma del Estado pero no la convierte "per se" en un sistema político.

 Para Perkins Rocha al constitucionalizar esta herramienta política-administrativa elevándola al mismo nivel del sistema político federal venezolano, se está forzando la actividad administrativa permanentemente en todas las estructuras, lo cual resulta inconveniente según el momento y la oportunidad política en que esta necesidad se plantee. Sin embargo, no es esta la única incongruencia que, a juicio de Rocha, se encuentra en el texto constitucional al normar las bases de lo que sería el nuevo federalismo venezolano.

 Quizá uno de los elementos virtuosos que hay en esta normativa constitucional a favor del Federalismo, es haber consagrado los principios que la norman de manera rectora tales como el de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, los cuales le dan determinado estilo o forma federal asumida por el constituyente. Al menos en lo declarativo la federación continúa siendo reconocida.

 Sin embargo, al revisar la normativa relacionada al desarrollo de la federación venezolana y la manera en las que se crearon las relaciones entre los estados, municipios y la República, Perkins Rocha apoya la opinión del profesor Combellas que afirmó que "estamos frente a una contradictoria arquitectura del estado federal venezolano", y también del profesor Brewer de "una insuficiente y regresiva manifestación federal". Asimismo, el profesor González señaló que la Constitución de 1999 "no consagra ni un sistema federal ni un sistema descentralizado; a lo sumo, lo que establece es una posibilidad de que mediante leyes de bases y leyes orgánicas, este proceso pueda darse en un futuro" y Rocha está de acuerdo con esta opinión.

Conclusiones

 Es evidente el mar de contradicciones que hay en la Constitución vigente con respecto al concepto de federalismo existiendo artículos que resaltan la preeminencia del Poder Público Nacional sobre el Poder Público estadal; la participación normativa de estados y municipios se minimiza ( por ejemplo, el situado constitucional, el área tributaria, etc).

 Perkins Rocha concluye que el Federalismo Descentralizado contenido en la Constitución vigente nunca ha sido asumido por el actual régimen desde su puesta en vigencia, no han sido asumidos como principios fundamentales sino que, por el contrario, se ha tenido un marcado acento recentralizador. No ha ocurrido otra cosa que la muerte del Federalismo y la Descentralización gracias al proceso de concentración del Poder Político que aplastó todas las manifestaciones de autonomía, pluralismo y libertad.

 Resulta necesario, hoy más que nunca, frente a la actual estrategia normalizadora del régimen que busca perpetuarse, la organización de los ciudadanos en la búsqueda de un instrumento político que sirva de primer peldaño en la larga tarea que corresponde de repensar y recuperar la República y el sistema de gobierno democrático perdidos.

 La importancia del tema explica la nutrida participación de 287 ciudadanos a través de un chat de WhatsApp, en esta Edición No. 259 del Foro Hatillano.

 EL FORO HATILLANO NO SE HACE RESPONSABLE DE LAS OPINIONES EMITIDAS POR EL PONENTE

 

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