Por: Marianela Escalona Montesinos
Ponente: Perkins Rocha. Abogado Administrativista.
Ex magistrado.
Consultor de entidades públicas y privadas.
Profesor universitario.
Para Perkins Rocha el tema del federalismo y la
descentralización en Venezuela es medular para la futura y cada vez más cercana
construcción o desconstrucción del país, cuando las fuerzas democráticas
recuperen el control del poder público venezolano.
Para este propósito la exposición está dividida en varios
aspectos:
-¿Qué es el Federalismo? Origen, características básicas y
distintivas de otros sistemas políticos.
-Descentralización como técnica de ordenación de las
competencias del poder público.
-Reseña de lo que ha sido y es actualmente el federalismo
venezolano, el federalismo descentralizado con rango constitucional.
- Algunas conclusiones finales.
¿Qué es el federalismo?
Es un sistema político originario de distribución
constitucional del poder político que provoca una forma muy particular de
Estado.
Es importante resaltar la diferencia que existe entre los
conceptos de Sistema Político y Formas de Gobierno; el primero es la estructura
que limita y condiciona, sobre la base de ciertos principios y reglas, el
ejercicio del poder lo cual es distinto a la manera en que los ciudadanos
tienen acceso al poder, a la posibilidad de ejercer el gobierno dentro de esa
estructura limitada por principios y reglas.
En Venezuela el sistema político es republicano y federal,
y la forma de gobierno es democrática.
Al afirmar que el Federalismo es un sistema político
originario, se hace referencia al pacto político creador del mismo, es decir,
que un sistema político de un Estado federal lo es porque su base fundacional
así lo estableció. No se trata de una mera decisión política administrativa
sino una decisión fundacional que, para ser modificada, resultaría necesario un
nuevo acto constituyente que origine una nueva República o un nuevo sistema
político.
La forma política de un país es comúnmente protegida y
asumida de forma sagrada ya que siendo un pacto fundacional el que conlleva esa
forma política, es necesario preservarla de los vaivenes típicos del gobierno
que pueda tener un determinado país.
Una República puede tener una forma de gobierno socialista
o liberal, pero básicamente es una estructura política que garantiza la
permanencia de unos principios básicos que no deben ser modificados para no
desnaturalizar la forma política ni crear graves contradicciones en el
ejercicio del gobierno.
En Venezuela, un reflejo de lo que a nivel doctrinario se
refiere como el Principio de la Lealtad Federal que busca formas para
garantizar la permanencia del sistema político federal , es la manera en la que
el Código Penal venezolano vigente tradicionalmente ha venido asumiendo los
cambios fuera del marco constitucional que pudieran hacerse para modificar la
forma política que soberanamente la nación se ha dado desde su fundación, lo
cual está previsto como Traición a la Patria en el Código Penal, como una forma
de preservar que la forma política republicana venezolana sea modificada con
mecanismos adversos o contrarios a las formas constitucionales.
La palabra "Federalismo" proviene del latín
"fuedos" que significa pacto, haciendo alusión a un acuerdo donde
entidades territoriales, con autonomía e independencia política y jurídica, se
unen manteniendo su soberanía para conformar un nuevo Estado o un nuevo país.
En este sistema político un Estado está conformado por
diferentes entes, todos con personalidad jurídica y ubicados en distintos
niveles políticos territoriales, normalmente nacionales, estadales
(provinciales) y municipales (locales), conservando sus potestades normativas,
legislativas y ejecutivas e incluso, según el grado y tipo de federalismo,
hasta judiciales.
En el Federalismo la palabra "pacto" es útil para
significar uno de los elementos especiales y distintivos de este sistema el
cual es la existencia permanente de acuerdos sacralizados en pactos en los que,
originariamente, las entidades que conforman el Estado Nacional, acuerdan ceder
una de sus competencias básicas para así garantizar la unión a cambio de
mantener su autonomía en las competencias específicas. El Federalismo
comúnmente nace de un pacto donde distintos entes y entidades delegan ciertas
potestades a un organismo o autoridad general superior (Estado nacional o
República) manteniendo plena soberanía y autonomía en el manejo de sus
competencias regionales o locales.
El federalismo se originó en la antigua Grecia a través de
su concepto de Democracia; para ellos, la Democracia ideal se daba en un Estado
pequeño para que al ciudadano griego le resultara fácil trasladarse a las
asambleas o ágoras y allí ejercer su labor de control y participación política
que, en definitiva, es la génesis de la democracia griega. El concepto de
federalismo griego resultó de la unión de varios estados para emprender tareas
compartidas pero manteniendo cada uno su autonomía. De allí derivó la llamada
"Liga Helénica" para garantizar la seguridad y defensa de todos los
territorios poseídos. Estas incipientes ideas griegas sobre el federalismo
tuvieron repercusión muchos años después en la época de la Ilustración, siendo
Montesquieu uno de los que cultivó estas ideas e hizo referencia a ellas en su
obra "El Espíritu de las Leyes" (1748), donde señala que la
Democracia sólo puede subsistir en pequeños espacios territoriales y que los
estados pequeños que la deseen deben integrarse en una especie de Confederación
junto a otros estados, sin perder su autonomía para poder superar las
debilidades que típicamente aquejan a todos los estados pequeños.
El sistema político Republicano que emerge de la
Ilustración, se encuentra con 2 vertientes a partir del siglo XVIII. Algunos
años después de que Montesquieu escribiera "El Espíritu de las
Leyes", se dio inicio a la Revolución Norteamericana (1775) y se redacta
la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica (1787) siendo la primera
del mundo. Posterior a estos hechos, ocurre la Revolución Francesa (1789) y la
redacción de la Constitución de Francia (1791).
El modelo anglosajón impulsado por la Revolución
norteamericana da un apoyo fundamental a la "razón de la libertad" de
donde nace el concepto político de federalismo. Por su parte, el modelo francés
da una fuerza política importante al concepto de Estado Unitario y se apoya en
la "fuerza de la razón" que emerge del cumplimiento de la ley.
Perkins Rocha afirma que son los norteamericanos los padres
modernos del federalismo y los franceses los padres modernos de la
descentralización, modelo que nació del agotamiento del Estado central unitario
francés que aún se mantiene.
La genialidad de los padres fundadores de la República
Federal norteamericana estuvo en saber aprovecharse de forma diferente de la
antigua concepción de Democracia griega para fusionarla con la idea, también
antigua, de la Confederación, aportándole nuevos elementos y oponiendo al
concepto de Democracia directa griega el concepto de Democracia Representativa
y al concepto de Confederación griega (Liga Helénica) el concepto de
federalismo.
La importancia histórica del sistema político federal
norteamericano como fuente de estímulo para otros sistemas políticos
iberoamericanos, residió en el hecho básico del empeño que tuvieron los
fundadores de la república federal norteamericana de crear un sistema político
que fuera democrático para los estados que hacían vida propia dentro de la
Unión y esa proyección es la que permitió que trascendieran las ideas del
concepto federal por encima de otros sistemas políticos.
Existen algunos elementos distintivos de carácter político
del sistema federal; doctrinariamente se han establecido elementos que siempre
deben integrar a un Estado para que sea considerado federal. Estos elementos
son:
-Existencia de un multi gobierno territorial representado
en una división territorial que del poder del Estado se haga en varias sub
unidades, todas con personalidad jurídica y con titulares de un poder
constituyente originario a la cabeza de ellas representando la autonomía política.
-Existencia de una Constitución que garantice un marco
jurídico de ese mismo orden federal pregonado y que además garantice la
inamovilidad federal de la estructura política del sistema de forma tal que no
esté expuesta al capricho de un sector, funcionario o rama del poder público
que eventualmente quiera modificarla sin consultar al poder originario. Esta
Constitución también establecerá márgenes más o menos amplios de acción
política dentro de cada una de las respectivas subunidades.
-Existencia de un sistema de distribución de materias y de
competencias funcionales entre los diferentes niveles lo cual garantizará la
autonomía política y por ende, la responsabilidad jurídica de los miembros y
titulares que ejerzan tales tareas.
-Imprescindible existencia de un órgano legislativo o en
todo caso de una Cámara que garantice al órgano institucional del nivel central
las relaciones que debe tener y los límites establecidos con el ejercicio de
sus potestades públicas hacia las subunidades y por supuesto, que garantice
también la defensa de los intereses públicos de cada una de las unidades
integrantes del Estado federal.
-Existencia de una Corte Judicial Especial, un Poder
Judicial que garantice la existencia de un órgano dentro de su estructura que
se encargue de velar por la posibilidad de que no exista conflicto entre las
subunidades que conforman el Estado Federal; una Corte Especial o una Sala
Especial dedicada a los asuntos federales y atender los conflictos que puedan
surgir entre las distintas subunidades, estados o provincias que forman parte
del Estado Federal.
-Igualmente, se ha considerado que estos elementos
fundamentales para la existencia de un Estado Federal deben desarrollarse y
coexistir conjuntamente con mecanismos de compensación territorial que puedan
atender desniveles económicos o productivos entre un estado o entidad
excesivamente rico y productivo, con un estado o unidad excesivamente pobre o
débil institucionalmente.
Los elementos que condicionan la existencia de un Estado
Federal deben estar acompañados de otros elementos que significan el aporte
mínimo valorativo que deben tener las subunidades que hacen vida dentro de
dicho estado. Este quantum mínimo valorativo de consistencia federal está
comúnmente establecido en 8 renglones:
1.-Subsidiaridad o posibilidad de que, no atendida la tarea
de algún nivel, otro nivel inferior o superior pueda atenderla y de alguna
forma responder ante alguna anomalía creada por el sistema.
2.-Necesario respeto a la diversidad.
3.-Autonomía Política que se genera en cada representante
de la unidad política-territorial que se trate.
4.- Pluralismo Jurídico o respeto a las distintas fuentes
normativas y de resolución de conflictos que se pueden crear dentro del esquema
del Estado Federal.
5.-Coordinación.
6.-Cooperación.
7.-Corresponsabilidad en el ejercicio de la función
pública.
8.-Descentralización Política.
La intensidad en la ejecución de estos principios, al igual
que la intensidad de los elementos que deben integrar a un Estado Federal,
dependerá en definitiva de qué tipo de Federalismo se trate: uno dual o uno
cooperativo o coparticipativo, siendo estos 2 tipos los que definen actualmente
a la mayoría de los sistemas federales.
En el Federalismo dual hay una separación tajante entre los
distintos niveles que conforman al Estado Federal, con suficiente autonomía
política, ejecutiva, judicial y legislativa para que cada una de las
subunidades autónoma e independientemente del resto, pueda legislar en
cualquier rango y límite de su competencia pudiendo generar una fuente de
conflicto por las competencias comunes.
En el Federalismo Cooperativo o Coparticipativo se
atribuyen las funciones legislativas y otras de carácter ejecutivo desde un
punto de vista horizontal, permitiendo regular competencias comunes, dándole a
una unidad la regulación normativa específica y otra unidad que se reserve la
regulación normativa general del servicio. En Venezuela la prestación inmediata
de determinados servicios públicos es regulada localmente por los municipios
pero la concepción general de la actividad normalmente la regula el Poder
Nacional.
Comúnmente, la conformación de un Estado Federal ha
obedecido a verdaderas necesidades políticas y hasta pragmáticas propias de la
esencia de la nación que se trate, y no por simples especulaciones teóricas. En
algunos países como Estados Unidos, Suiza y Alemania, el federalismo ha
permitido el cumplimiento de un fin político de integrar una variedad de
estados, razas y colonias en uno nuevo; en Bélgica el federalismo sirvió para
descomponer un Estado Unitario y volverlo a replantear en un Estado Federal. De
igual forma, en Canadá y la India, ha servido para proteger y permitir la
existencia de minorías étnicas de distintos signos y en Australia y Rusia el
federalismo ha permitido ejercer el gobierno frente a una inmensidad
territorial geográfica.
Además de estas razones materiales, en opinión de Perkins
Rocha hay 3 razones políticas por las que el sistema federal ha sido preferible
al unitario:
-Incrementa el control social que el ciudadano hace del
Estado y del Poder Público (control del individuo frente a la actividad del
Estado).
-Se amplían los espacios de representación y participación
democrática, aliviando las tensiones políticas en el poder central.
-Se crean niveles de competencia entre las unidades
políticas, de ellas entre sí y de ellas con respecto al poder central, lo que
crea un verdadero Estado Federal prestacional repercutiendo directamente en un
mayor bienestar de vida para todos los ciudadanos.
Venezuela nació siendo federal pues así lo estableció su
Constitución de 1811, la tercera del mundo, y ha conservado esta forma política
la mayor parte de su historia política-constitucional, salvo el período entre
1819 y 1859. La Constitución de 1864 declaró por primera vez como
"estados" a las 19 provincias que existían para entonces, gracias a
la primera Ley de División Política Territorial que tuvo Venezuela. El artículo
2 de la derogada Constitución de 1961 establecía que la República de Venezuela
era un Estado federal "en los términos de la Constitución".
La descentralización como técnica de ordenación de las
competencias del Poder Público.
Hasta 1989 no se dictó en Venezuela ninguna ley o norma que
permitiera el avance de la descentralización política y funcional como
herramienta integrativa y constitutiva del sistema federal. Los presidentes de
Consejos Municipales y Gobernadores eran designados " a dedo". A
principios de la década de los 90 se comenzaron a crear normas que permitieran
que los ciudadanos escogieran uninominalmente a sus representantes tanto en las
provincias como en las municipalidades.
En el mundo existen pocos estados federales de los cuales 4
son latinoamericanos y uno de ellos es Venezuela. Esto es así probablemente
como producto de la influencia francesa en las ideas políticas y Francia es un
Estado Unitario; esto no quiere decir que las cosas no funcionen bien y de
hecho ningún modelo en sí mismo es garantía de éxito o fracaso. Para Perkins
Rocha ha habido una desvirtuación ideológica con respecto al sistema federal.
Federalismo descentralizado con rango constitucional en
Venezuela.
La Constitución vigente de 1999 establece en su artículo 4
que Venezuela es un Estado Federal Descentralizado. El Federalismo es diferente
a Descentralización y no son necesariamente complementarios aunque la última es
una herramienta idónea para ser usada en un proceso político administrativo de
transferencia de poder el cual puede, paulatinamente, ir modificando la
estructura originaria del Estado. Técnicamente, la descentralización es un
instrumento de organización y de desviación de la competencia pública y no es
un sistema político. Su naturaleza instrumental hace inoficioso que el
constituyente la haya incluido dentro de la definición política de República.
El Federalismo es una forma de Estado y la
descentralización es una técnica política-administrativa de transferencia de
competencias que, eventualmente, puede afectar la forma del Estado pero no la
convierte "per se" en un sistema político.
Para Perkins Rocha al constitucionalizar esta herramienta
política-administrativa elevándola al mismo nivel del sistema político federal
venezolano, se está forzando la actividad administrativa permanentemente en
todas las estructuras, lo cual resulta inconveniente según el momento y la
oportunidad política en que esta necesidad se plantee. Sin embargo, no es esta
la única incongruencia que, a juicio de Rocha, se encuentra en el texto
constitucional al normar las bases de lo que sería el nuevo federalismo
venezolano.
Quizá uno de los elementos virtuosos que hay en esta
normativa constitucional a favor del Federalismo, es haber consagrado los
principios que la norman de manera rectora tales como el de integridad
territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, los
cuales le dan determinado estilo o forma federal asumida por el constituyente.
Al menos en lo declarativo la federación continúa siendo reconocida.
Sin embargo, al revisar la normativa relacionada al
desarrollo de la federación venezolana y la manera en las que se crearon las
relaciones entre los estados, municipios y la República, Perkins Rocha apoya la
opinión del profesor Combellas que afirmó que "estamos frente a una
contradictoria arquitectura del estado federal venezolano", y también del
profesor Brewer de "una insuficiente y regresiva manifestación
federal". Asimismo, el profesor González señaló que la Constitución de
1999 "no consagra ni un sistema federal ni un sistema descentralizado; a
lo sumo, lo que establece es una posibilidad de que mediante leyes de bases y
leyes orgánicas, este proceso pueda darse en un futuro" y Rocha está de
acuerdo con esta opinión.
Conclusiones
Es evidente el mar de contradicciones que hay en la
Constitución vigente con respecto al concepto de federalismo existiendo
artículos que resaltan la preeminencia del Poder Público Nacional sobre el
Poder Público estadal; la participación normativa de estados y municipios se
minimiza ( por ejemplo, el situado constitucional, el área tributaria, etc).
Perkins Rocha concluye que el Federalismo Descentralizado
contenido en la Constitución vigente nunca ha sido asumido por el actual
régimen desde su puesta en vigencia, no han sido asumidos como principios
fundamentales sino que, por el contrario, se ha tenido un marcado acento
recentralizador. No ha ocurrido otra cosa que la muerte del Federalismo y la
Descentralización gracias al proceso de concentración del Poder Político que
aplastó todas las manifestaciones de autonomía, pluralismo y libertad.
Resulta necesario, hoy más que nunca, frente a la actual
estrategia normalizadora del régimen que busca perpetuarse, la organización de
los ciudadanos en la búsqueda de un instrumento político que sirva de primer
peldaño en la larga tarea que corresponde de repensar y recuperar la República
y el sistema de gobierno democrático perdidos.
La importancia del tema explica la nutrida participación de 287 ciudadanos a través de un chat de WhatsApp, en esta Edición No. 259 del Foro Hatillano.
EL FORO HATILLANO NO
SE HACE RESPONSABLE DE LAS OPINIONES EMITIDAS POR EL PONENTE
